日本学者森聪谈，拜登政府的印太战略

作者：森聪，日本中曾根和平研究所高级研究员、法政大学教授

摘编：“拜登政府的印太战略”，日本中曾根和平研究所《NPI Commentary》, 2022.2.21

翻译整理：安成浩，浙江大学历史学院

 导言

拜登政府于2022年2月11日发表了印太战略，将印太战略定义为自由和开放(free and  open)、连接(connected)、繁荣(prosperous)、安全(secure)、强大(resilient)五个支柱。这份战略文件的发布并不意味着启动一个全新的重大举措。除了将已公开的政策按五个部分重组以外，并无新意。这种区域战略文件是一种战略沟通工具，有助于说明美国承诺参与的力度，确定参与的意义和背景。尽管如此，值得注意的是需要确认这份文件发出了什么信息和信号。本文将通过1）发布的时间；2）利益导向的方法；3）对付中国的方法；4）经济接触的框架；5）多层次的伙伴关系外交；6）对日韩关系改善的期望；7）安全保障等关键议题，进行分析。

01

在乌克兰危机的高峰期宣布

自小布什政府以来，美国基于亚太或印太地区将成为全球繁荣中心的理解，采取了积极参与该地区事务的基本政策。拜登政府的这份文件也以'美国是一个印太大国'这句话开始。

但是拜登政府官员和华盛顿的专家们更强调宣布的时机。这份文件是在乌克兰危机最严重的时候发布的，说明即使欧洲出现紧急情况，印太地区仍然是美国的首要地区优先事项。国务卿布林肯在乌克兰危机最严重时出席了在墨尔本举行的美日澳印（QUAD）外长会议。该战略宣布后，他立即访问了斐济，这是自36年前乔治•舒尔茨以来美国国务卿首次访问了该国。随后在夏威夷举行了美日、美韩、美日韩三边会议。

02

注重利益而非价值

拜登政府打出民主主义与威权主义、专制主义的对立结构，而且去年12月举办的民主峰会并没有邀请越南、新加坡和泰国等国参加。这种做法可能会对美国印太战略产生负面影响。此次发布的战略文件在第一部分提到自由开放，包括民主体制、新闻报道自由、信息和表达自由、反腐败等政治问题。讨论与其他国家合作必要性的第二部分内容中并没有提及价值观和政治制度等内容。明确在共同利益基础上追求一个多层次的、相互促进和加强的联盟，其范围包括人道主义援助和救灾、海上安全以及大流行病应对等。虽然举办过一次民主峰会，但拜登政府在印太地区的伙伴外交将更加务实，无论其政治体制如何，将寻求与地区国家的合作。

03

对付中国的方法

根据笔者的几个消息来源，截至去年夏天的战略草案中在相当程度上压制对华竞争的语气。当时拜登政府希望稳定美中关系，实现美中首脑峰会，白宫方面对强调与中国的竞争方面存在一些疑虑。然而，此次公布的战略表明，第一部分约有三分之二的篇幅专门讨论中国。这可能是美国政府内部以及与盟国、合作伙伴协商的结果，面对各方对中强硬立场，多数意见认为需要有一个直接向中国表态的内容。

拜登政府认为，中国正在追求印太地区势力范围，旨在成为具有世界上最强大影响力的国家。美国不会以改造中国为目标，排除了回到所谓接触路径的可能性。美国以"创造一种最有利于美国及其盟友、伙伴国以及共享的利益和价值观的影响力平衡，塑造对华活动的战略环境"为目标。由此可以看出，美国将基于对第三国的影响力，开展“不输于”(并不是 "赢得"）中国的外交。这就反映了从国际秩序的角度对中美竞争的看法，即中国通过扩大对其他国家的影响，减少对美国重视的自由主义规则和制度的支持，并试图将其转化为新的规则。这种看法体现在 "与盟国、伙伴国的集体努力将决定中国是否会改变印太与世界从中受益的规则和规范"。

另外，拜登政府还确定了实现目标的四种途径。(1)通过扩大国内投资以加强美国国家力量的基础；(2) 将美国的做法与其盟国、伙伴国保持一致；(3)为捍卫美国与其他国家的共同利益和未来愿景，跟中国进行竞争；(4)加强国际体系，使其立足于共同价值观，确保能够应对21世纪的挑战。在这四项举措中拜登政府最为重视的是(1)，但推动的国内立法未能如愿以偿。

此外，试图在气候变化、核不扩散方面跟中国进行合作，同时将以负责任的方式管理对华竞争。对华“负责任的竞争”是美国政府官员过去经常使用的一个术语，还有 "重建共识的护栏"，都是用来避免过度对抗的。它表明了一种克制的意愿，主要是向东南亚国家提供保证。然而，这种避免紧张的态度如果被中国看作是拜登政府的软弱表现，实际上可能会阻碍中美关系的改善和稳定。

图源网络

04

印太经济框架（IPEF)

如果美国不主动在经济上参与更多的印太地区事务，对该地区国家来说美国的参与承诺是难以置信的。然而美国申请加入CPTPP的前景并不乐观，尽管不太可能取而代之，但去年秋季拜登在东亚峰会（EAS）上提出了推动新的多边经济倡议，即印太经济框架（IPEF）。刚刚公布的印太战略文件中也提到了IPEF，细节将在不久的将来单独公布。

IPEF将包括经济和外交政策（东亚峰会上中提到了贸易便利化、数字经济、技术标准、供应链复原力、清洁能源和基础设施），此次战略中提到了"新的数字经济框架"。在特朗普政府期间，美日之间达成了一项数字贸易协议，人们的想法可能是在多边基础上缔结这种类型的协议，但它是否会得到国会两党的支持还有待观察。另据报道，拜登政府官员们在贸易政策上有三种不同的路线，他们相互制衡，一直无法确定一个明确的方向。

关于CPTPP，即使拜登连任，并在第二任期内奇迹般地取得成员资格，如果之后出现政府更迭，产生“特朗普主义”的共和党政府，有可能导致再次退出（或重新谈判该协议）。如果发生这种情况，经济冲击和损失将会更大。对美国加入CPTPP的游说工作应该继续进行，但也许不要抱有太高的期望。就日本而言，应致力于在印太地区经济与美国经济结合产生良性循环的领域，为稳步实现美国主动性的多边化而努力。

05

多层次发展伙伴关系

对拜登政府来讲，“四方安全对话”（QUAD）成为印太地区标志性的外交框架。“四方安全对话”所涉及的全球卫生、气候变化、重要新兴技术、基础设施、网络、教育和清洁能源等领域与拜登在国内推动的议程完全一致。如果这些在美国试图推动的举措在国外也能积极推行并取得成功，那么就会更容易巩固民主党内的支持。日本、美国、澳大利亚和印度外长的墨尔本会议于2月11日发表了一份联合声明，确认了在上述各个领域的进展。到目前为止的首脑级和外长级会议一直被渲染，但有必要进一步将实质性的成果可视化。需要建立评价标准，对地区各国如何评价“四方安全对话”，"自由和开放 "的印太建设的进展如何等，进行可视化验证。

“四方安全对话”是日本、美国、澳大利亚和印度的一个大国倡议，还成立了诸如美英澳联盟（AUKUS）这样的安全伙伴关系，而如何为东南亚各国提供安全保障成为一项议题。当前战略值得评价的是提出了摸索“四方安全对话”与AUKUS联盟的合作机制，推动东南亚各国之间的双边合作方针。同时，还明确了加强与南亚大国印度继续强化关系的方针。

美国开始关注太平洋岛国的战略重要性，国务卿布林肯对斐济的访问就是一个象征。最后的行动计划呼吁加强在基础设施和海上安全领域的合作。强调与欧洲国家在印太地区的合作，将数字连接与海事法等领域列为寻求合作领域。此外，还提出将印度-太平洋与欧洲-大西洋（Euro-Atlantic）相连的构想。虽然不会有异议，还有待观察它能在多大程度上得以实现，给该地区带来何种变化。

06

对日韩关系改善的期望和目标

值得关注的是美日韩之间的合作。关于安全问题的第四部分涉及朝鲜问题，并提到美日韩合作。关于加强外交关系的第二节中，提到鼓励盟国之间加强关系，指出"特别是日本和韩国"。在最后列出主要倡议的行动计划部分，第六项倡议单独列出"扩大美日韩合作"，不仅是为了处理朝鲜问题，还将在印太地区的援助和基础设施、关键技术、供应链挑战，女性领导力问题等领域进行合作，将彼此的地区战略调整为三边框架之内。拜登政府希望抓住韩国新政府成立的机会，韩日关系得到改善，诱导韩国参与美国的印太战略，让韩国控制先进技术流向中国，并在地区基础设施建设领域加强韩美合作。

07

区域安全

拜登政府不久将发布其国家安全战略（NSS）和国防战略（NDS）。一部分专家对区域战略先于综合战略发布感到不适（如同《全球态势评估》一样），但这可能意味着这些战略是在政府内部平行发展的。

据说 "综合威慑"概念是《国家发展战略》的核心，而这个词在《印太战略》中仅在关于安全的第四部分中出现过一次。印太战略中明确指出通过整合每个作战领域和每个冲突谱系的努力，以及与盟友、伙伴的合作，加强威慑和应对威胁，但仍然感觉比较模糊。最大的关注点是受乌克兰局势影响，重视印太战略态势是否会再次推迟。尽管国会对太平洋威慑倡议（PDI）和AUKUS倡议持积极态度，但问题是政府能否有效实施这些倡议。奥巴马提出的亚太再平衡战略已过去十年，华盛顿部分专家们认为资源的实质性转移依然不够充分。

此次战略是作为强调创新和技术，加强同盟、伙伴关系的一环，以AUKUS联盟为开端，将印太和欧洲国家以一种新的方式联系起来。在台湾问题上，没有改变"维护台湾海峡的和平与稳定"的基本路线，在朝鲜问题上，仅限于列出一些常规举措。

在本部分末尾出现了“平民安全”一词，用于反恐、自然灾害、生物威胁、武器、毒品和人口走私、网络安全等。这些是新出现的术语，但它所包含的内容并不是新的。

结语

拜登政府的印太战略旨在实现一个自由开放的印太地区，将其定义为地区国家之间相互关联，实现繁荣、安全和强韧的状态。为了实现这一目标，需要加强美国的作用，与盟友、伙伴国家、区域制度一起提高集体应对能力。实现这一目标的手段是同盟的现代化，与东盟、印度、“四方安全对话”、欧洲各国灵活的伙伴关系、经济伙伴关系、新的国防、外交和发展援助领域的资源、以及美国政府上下经常性兑现对地区的承诺，等等。特朗普政府在《国家安全战略》和《国防战略》中发起了与中国、俄罗斯的大国竞争，国防部和国务院发布了关于印太战略的报告，并在政府任期结束前解密了2018年2月制定的《印太战略框架》。拜登政府的印太战略与特朗普政府直接对中国施压，实施对华再平衡相比，美国打算继续对中国进行再平衡，但其重点侧重于与地区国家进行功能合作和秩序建设。

此次印太战略并没有新意，还有些似曾相识的感觉，但也有一种稳定感。该战略报告揭示了以务实的方式加强与区域国家在跨国问题、经济和安全等各个领域的关系，应对各种挑战，同时尽可能管理与中国的竞争的方针。尽管如此，作为一种战略很少能如实执行。

乌克兰危机仅仅是一个开始，未来很有可能会发生一系列事件，使战略的实施变得更加困难。印太地区能否发展成为一个"自由开放"的地区不仅取决于美国的政策，还存在众多不确定的变数。关键在于地区各国为实现印太愿景，能在多大程度上进行合作。拜登政府在此次战略中提出的对地区事务的看法和方法可能缺乏新意，但这一框架使地区国家更容易合作，在这一点上值得给予积极的评价。

相较于战略，更被关注的是今后在多大程度上实施个别具体政策，能否增加支持构成自由开放的区域秩序的规则和规范的国家。日本作为与美国共享愿景的盟友，不应仅仅旁观和评价，需要与美国一起在多国间推动各种倡议，积极开展地区外交。

森聪，日本法政大学教授

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